به گزارش نقطه تسلیم، امروز، ۲۴ اکتبر ۲۰۲۶، هشتاد و یک سال از تأسیس سازمان ملل متحد می‌گذرد؛ نهادی که از دل ویرانی‌ها و آشفتگی‌های جنگ جهانی دوم متولد شد تا مانع تکرار فجایعی شود که میلیون‌ها انسان را به کام مرگ کشاند و نظم سیاسی و اقتصادی جهان را دگرگون کرد.
منشور ملل متحد در ۲۶ ژوئن ۱۹۴۵ به امضا رسید و در ۲۴ اکتبر همان سال لازم‌الاجرا شد، قرار بود این سازمان بستری برای حل مسالمت‌آمیز اختلافات، جلوگیری از جنگ، دفاع از حقوق بشر و تقویت همکاری میان ملت‌ها باشد؛ بااین‌حال، پس از گذشت بیش از هشت دهه، این پرسش همچنان مطرح است: آیا سازمان ملل متحد توانسته به آرمان‌های بنیان‌گذاران خود نزدیک شود یا در بسیاری از بحران‌های بین‌المللی، به نهادی برای ابراز نگرانی، صدور بیانیه و برگزاری نشست‌های بی‌نتیجه تبدیل شده است؟
پاسخ به این پرسش، بدون بررسی ساختار قدرت در نظام بین‌الملل، سازوکار تصمیم‌گیری سازمان ملل و وابستگی‌های مالی آن، ممکن نیست. سازمان ملل را نه می‌توان نهادی کاملاً بی‌اثر دانست و نه می‌توان از محدودیت‌های عمیق آن در برابر قدرت‌های بزرگ چشم پوشید.
آرمان برابری دولت‌ها در برابر واقعیت نابرابری قدرت
منشور ملل متحد بر اصولی چون برابری حاکمیتی دولت‌ها، حل‌وفصل مسالمت‌آمیز اختلافات و منع تهدید یا توسل به زور علیه تمامیت ارضی و استقلال سیاسی کشورها تأکید دارد. این اصول، دستاوردی مهم در توسعه حقوق بین‌الملل به شمار می‌روند؛ زیرا رفتار دولت‌ها را تابع قواعدی فراتر از اراده یک‌جانبه آنان قرار می‌دهند.
بااین‌حال، ساختار تصمیم‌گیری سازمان ملل، به‌ویژه در حوزه صلح و امنیت بین‌المللی، بازتاب‌دهنده توازن قدرت پس از جنگ جهانی دوم است، شورای امنیت ۱۵ عضو دارد که پنج عضو آن، یعنی ایالات متحده آمریکا، روسیه، چین، فرانسه و بریتانیا، از عضویت دائم و حق وتو برخوردارند.
بر اساس ماده ۲۷ منشور، تصمیم‌های ماهوی شورا به رأی مثبت دست‌کم ۹ عضو، از جمله نبود رأی مخالف اعضای دائم، نیاز دارند؛ در نتیجه، مخالفت یک عضو دائم می‌تواند مانع تصویب یک قطعنامه ماهوی شود؛ این سازوکار، از همان ابتدا با یک تناقض بنیادین همراه بوده است: سازمانی که برابری حاکمیتی کشورها را به رسمیت می‌شناسد، در مهم‌ترین نهاد تصمیم‌گیری امنیتی خود، امتیازی ویژه برای پنج قدرت پیروز جنگ جهانی دوم قائل شده است.
این وضعیت را می‌توان بازتاب مصالحه‌ای تاریخی دانست که هدف آن جلب مشارکت قدرت‌های بزرگ در نظم جدید جهانی بود؛ اما استمرار آن پس از گذشت ۸۱ سال، پرسش‌هایی جدی درباره تناسب ساختار سازمان ملل با واقعیت‌های امروز جهان ایجاد می‌کند.
حق وتو به‌خودی‌خود به معنای بی‌اثر بودن تمام تصمیم‌های شورای امنیت نیست؛ این شورا در موارد متعدد توانسته قطعنامه‌های الزام‌آور تصویب کند، تحریم‌هایی اعمال کند و مأموریت‌های حفظ صلح را شکل دهد، مشکل زمانی آشکار می‌شود که منافع حیاتی یا محاسبات راهبردی یکی از اعضای دائم با اقدام پیشنهادی شورا تعارض پیدا کند؛ در چنین شرایطی، حتی هنگامی که بخش بزرگی از جامعه بین‌المللی خواستار اقدامی مشترک است، امکان رسیدن به تصمیم مؤثر محدود می‌شود.
ازاین‌رو، بخشی از ناتوانی سازمان ملل را باید نه صرفاً در عملکرد دبیرکل یا کارکنان آن، بلکه در ساختاری جست‌وجو کرد که اجرای تصمیم‌های مهم امنیتی را به توافق قدرت‌هایی وابسته می‌سازد که خود ممکن است یکی از طرف‌های اختلاف یا حامی یکی از طرف‌های درگیر باشند.
آیا سازمان ملل واقعاً ابزار مستقلی برای برقراری صلح دارد؟
یکی از انتظارات رایج از سازمان ملل این است که در برابر تجاوز، جنگ و نقض گسترده حقوق بشر، مستقلاً وارد عمل شود و صلح را برقرار کند؛ اما سازمان ملل دولت جهانی نیست؛ ارتش دائمی و مستقلی ندارد که بتواند فارغ از تصمیم و همکاری اعضا، در هر بحرانی مداخله کند، بخش مهمی از اقدامات اجرایی آن به تصمیم‌های شورای امنیت، همکاری دولت‌ها، تأمین منابع و فراهم‌بودن شرایط سیاسی و عملیاتی وابسته است.
البته محدودیت‌های قانونی و سیاسی را نباید با فقدان کامل ابزارهای اقدام یکسان دانست، منشور در فصل هفتم، امکان اتخاذ تدابیر اجرایی از سوی شورای امنیت، از جمله تحریم و در شرایط مقرر، اقدامات نظامی را پیش‌بینی کرده است؛ افزون بر آن، سازمان ملل در حوزه‌های امدادرسانی بشردوستانه، حمایت از پناهندگان، نظارت انتخاباتی، توسعه، بهداشت و عملیات حفظ صلح نقش‌هایی ایفا می‌کند که نمی‌توان آنها را نادیده گرفت.
بااین‌حال، میان توانایی سازمان ملل برای کمک‌رسانی و ظرفیت آن برای متوقف‌کردن جنگ تفاوت وجود دارد؛ این سازمان ممکن است بتواند به آوارگان کمک برساند، برای مذاکره میان طرف‌ها زمینه فراهم کند یا نقض حقوق بشر را مستندسازی کند، اما متوقف‌کردن عملیات نظامی یک قدرت بزرگ یا تحمیل راه‌حل سیاسی به بازیگران اصلی، مسئله‌ای به‌مراتب دشوارتر است.
بنابراین، وقتی از تبدیل‌شدن سازمان ملل به تریبون ابراز نگرانی سخن می‌گوییم، باید مشخص کنیم که نقد ما متوجه کدام بخش است: ناتوانی در تصویب تصمیم، نبود اراده سیاسی برای اجرای آن، کمبود منابع یا مخالفت قدرت‌هایی که از امتیازهای ساختاری برخوردارند، تفکیک این عوامل، نقد سازمان ملل را از داوری کلی و غیرتحلیلی فراتر می‌برد.
منابع مالی؛ از سهمیه‌های اجباری تا کمک‌های داوطلبانه
یکی دیگر از موضوعات مهم، ساختار تأمین مالی سازمان ملل است، تصور اینکه تمام فعالیت‌های این نهاد از یک بودجه واحد تأمین می‌شود، دقیق نیست. بودجه عادی دبیرخانه و نهادهای اصلی، بودجه عملیات حفظ صلح و منابع داوطلبانه نهادهایی مانند برنامه جهانی غذا و کمیساریای عالی پناهندگان، سازوکارهای مالی متفاوتی دارند؛ دولت‌های عضو بر اساس سهمیه‌های مصوب ملزم به پرداخت بخشی از هزینه‌های سازمان هستند؛ در کنار آن، کمک‌های داوطلبانه نیز بخش مهمی از منابع برخی برنامه‌ها را تشکیل می‌دهند.
بر اساس داده‌های رسمی هیئت اجرایی رؤسای سازمان‌های نظام ملل متحد، مجموع درآمد ثبت‌شده از دولت‌ها در سراسر نظام سازمان ملل در سال ۲۰۲۵ حدود ۴۰٫۷۵ میلیارد دلار بوده است؛ ایالات متحده با حدود ۷٫۰۹ میلیارد دلار، آلمان با ۳٫۴۶ میلیارد دلار، چین با ۲٫۷۳ میلیارد دلار، بریتانیا با ۲٫۵۲ میلیارد دلار و ژاپن با ۲٫۱۷ میلیارد دلار در میان بزرگ‌ترین تأمین‌کنندگان مالی دولتی قرار داشته‌اند.
این ارقام به کل نظام سازمان ملل مربوط است، نه فقط دبیرخانه یا بودجه عادی آن؛ همچنین، چون داده‌ها بر مبنای حسابداری تعهدی گزارش می‌شوند، لزوماً معادل مبالغ نقدی پرداخت‌شده در همان سال نیستند.
در بودجه عادی سازمان ملل برای سال ۲۰۲۶، سهمیه ارزیابی‌شده ایالات متحده ۲۲ درصد و سهم چین حدود ۲۰ درصد است؛ پس از این دو کشور، ژاپن با حدود ۶٫۹ درصد و آلمان با حدود ۵٫۶ درصد از پرداخت‌کنندگان عمده این بودجه محسوب می‌شوند، این سهمیه‌ها بر اساس شاخص‌هایی از جمله درآمد ملی، توان پرداخت و تعدیل‌های مربوط به سطح درآمد سرانه محاسبه می‌شوند؛ بنابراین، نباید آنها را به‌سادگی کمک‌های اختیاری یا خرید نفوذ سیاسی تلقی کرد.
در عملیات حفظ صلح، وزن مالی کشورها متفاوت است؛ برای چرخه بودجه‌ای ۲۰۲۶ تا ۲۰۲۷، سهم ایالات متحده حدود ۲۶ درصد و سهم چین نزدیک به ۲۴ درصد برآورد شده است. این تفاوت نشان می‌دهد که جایگاه کشورها در تأمین مالی سازمان ملل به نوع بودجه وابسته است و نمی‌توان با اشاره به یک رقم، درباره تمام منابع مالی این نهاد نتیجه‌گیری کرد.
از سوی دیگر، بودجه عادی مصوب سازمان ملل برای سال ۲۰۲۶ حدود ۳٫۴۵ میلیارد دلار است؛ رقمی که تقریباً ۷ درصد کمتر از بودجه مصوب سال ۲۰۲۵ است. جدا از آن، بودجه عملیات حفظ صلح برای چرخه ۲۰۲۶ تا ۲۰۲۷ حدود ۵٫۱ میلیارد دلار گزارش شده است. این ارقام در کنار هم نشان می‌دهند که باید میان هزینه‌های اداره و فعالیت‌های اصلی سازمان و مخارج مأموریت‌های حفظ صلح تفاوت قائل شد.
در این میان، مسئله فقط میزان سهمیه کشورها نیست؛ زمان پرداخت و ماهیت کمک‌ها نیز اهمیت دارد؛ گزارش مالی سازمان ملل در اکتبر ۲۰۲۶ از ادامه دشواری نقدینگی حکایت داشت، با وجود آنکه وصول منابع در نیمه نخست سال از پیش‌بینی‌ها جلوتر بود، نوسان در زمان دریافت پرداخت‌ها و پایین‌بودن موجودی نقدی باعث شد دبیرخانه در ژوئن از کل منابع صندوق سرمایه در گردش و تا ژوئیه از حساب ویژه نیز استفاده کند.
سازمان ملل به چه اصلاحاتی نیاز دارد؟
بحران‌های امروز نشان می‌دهند که اصلاح سازمان ملل نباید به کاهش هزینه‌ها، تغییرات اداری یا انتشار بیانیه‌های تازه محدود شود؛ مسئله اساسی، ایجاد توازن میان اصول حقوق بین‌الملل و ساختار واقعی تصمیم‌گیری در جهان است.
افزایش نمایندگی کشورهای درحال‌توسعه در شورای امنیت، بازنگری در نحوه استفاده از حق وتو، تقویت پاسخ‌گویی و فراهم‌کردن منابع مالی قابل پیش‌بینی، می‌تواند بخشی از این مسیر باشد. البته تغییرات بنیادین در ساختار شورای امنیت با موانع حقوقی و سیاسی جدی مواجه است و به توافق گسترده دولت‌های عضو نیاز دارد.
در حوزه مالی نیز باید میان تعهدات ارزیابی‌شده و کمک‌های داوطلبانه تمایز روشنی حفظ شود. پرداخت به‌موقع سهمیه‌های مصوب، شفافیت در تخصیص منابع و کاهش وابستگی برنامه‌های حیاتی به کمک‌های مقید به اولویت‌های یک اهداکننده خاص، می‌تواند استقلال عملیاتی نهادهای سازمان ملل را تقویت کند؛ هم‌زمان، نظارت عمومی بر هزینه‌کرد منابع و گزارش‌دهی دقیق درباره نتایج برنامه‌ها باید افزایش یابد.
در نهایت، سازمان ملل نه صرفاً نهادی برای ابراز نگرانی است و نه به‌تنهایی قادر به تضمین صلح جهانی. این سازمان بازتابی از اراده و اختلاف دولت‌هایی است که آن را تشکیل داده‌اند؛ هنگامی که قدرت‌های بزرگ برای حل یک بحران اراده مشترک داشته باشند، سازمان ملل می‌تواند بستر مؤثری برای اقدام جمعی فراهم کند؛ اما زمانی که رقابت قدرت‌ها بر همکاری غلبه کند، همان ساختار می‌تواند به عامل توقف تصمیم‌گیری تبدیل شود.
هشتاد و یکمین سالگرد تأسیس سازمان ملل فرصتی برای بازاندیشی در این تناقض تاریخی است: آیا دولت‌های عضو حاضرند بخشی از امتیازهای تثبیت‌شده خود را برای تقویت نظمی عادلانه‌تر و مؤثرتر بازنگری کنند؟ پاسخ این پرسش، بیش از هر بیانیه‌ای درباره صلح، آینده این نهاد را مشخص خواهد کرد./
برنامه نویس، دانش‌آموخته علوم سیاسی و پژوهشگر تحریم‌های اقتصادی
